3.4 Ilmastotuet

• Tukien vaikuttavuus ja kustannustehokkuus riippuu tapauksesta.
• Tuki vähäpäästöiselle tuotannolle voi jopa lisätä päästöjä.
• Tuet ovat kustannustehokas väline hiilinielujen lisäämiseen.

Julkinen valta voi monin tavoin antaa rahallista tukea nettopäästöjä vähentävälle toiminnalle. Ilmastotukien avulla voidaan tehdä päästöttömistä tai vähäpäästöisistä vaihtoehdoista muita edullisempia.

Yhtäältä ilmastotuet voivat olla markkinaperustaisia ohjauskeinoja. Esimerkiksi tuki voi toimia ikään kuin negatiivinen hiilivero, jolloin rahan keräämisen sijaan veronmaksajat kustantavat hiilinielujen ylläpitämisen. Tuki voi myös perustua päästökauppamekanismiin. Julkinen sektori voi esimerkiksi ostaa hiilikrediittejä markkinoilta.

Toisaalta tuki voidaan myös kohdistaa suoraan johonkin tiettyyn toimintaan tai teknologiaa. Suoran tuen tapauksessa sääntelijä valitsee tuettavan kohteen, mikä edellyttää perusteellista tietoa teknologisista vaihtoehdoista.

3.4.1 Kustannustehokas kannustin päästöjen poistolle

Yksinkertaisessa tarkastelussa markkinaehtoiset ilmastotuet näyttävät symmetriseltä vaihtoehdolta hiiliveroille ja päästökaupalle. Syvällisempi tarkastelu kuitenkin osoittaa olennaisia eroja niiden ominaisuuksissa.

Tuet ovat kustannustehokkaita ja vaikuttavia, kun niillä kannustetaan hiilinielujen ylläpitoon ja lisäämiseen. Tällöin tuen avulla voidaan maksaa hiilinieluista niiden ilmakehästä poistamien kasvihuonekaasujen perusteella. Esimerkiksi päästökompensaatioita ostamalla voidaan kannustaa toteuttamaan uudelleenmetsityshankkeita.

Tukien avulla voidaan myös vaikuttaa globaaliin väestönkehitykseen, joka on päästöjen kasvun merkittävä taustatekijä. Esimerkiksi tukemalla perhesuunnittelua korkean syntyvyyden maissa voidaan ilmastovaikutusten lisäksi edistää monia kehitystavoitteita (Cleland ym., 2006). Kehitysyhteistyö tarjoaisi laajemminkin mahdollisuuksia kestävän kehityksen ja ilmastopolitiikan tavoitteiden yhdistämiseksi, esimerkiksi teknologiansiirtoa tukemalla (IPCC, 2018).

Jos ilmastopolitiikalla halutaan kannustaa ilmastotoimiin maan rajojen ulkopuolella, ohjauskeinon on oltava tuki (tai hiilitulli). Verojen ja maksujen kantaminen päästöistä tai nielujen supistamisesta ei luonnollisesti ole mahdollista maan hallintovallan ulkopuolella.

3.4.2 Tehoton väline päästöjen vähentämiseen

Tuilla voidaan myös yrittää kannustaa päästöjen vähentämiseen. Se edellyttää, että sääntelijä arvioi, kuinka paljon päästöjä talouden toimijat tuottaisivat ilman tukea. Tukea maksetaan, jos päästöt alittavat ennalta määritellyn tavoitteen. Vastaavasti hiilikrediittejä voidaan myöntää tavoitteen ja toteutuneiden päästöjen erotusta vastaava määrä.

Kun päästövähennyksistä maksetaan tukea, politiikka ei täytä saastuttaja maksaa -periaatetta. Tuki kannustaa vähentämään päästöjä, mutta sen kustannukset maksaa julkinen sektori. Itse päästöistä ei muodostu saastuttajalle kustannusta.

Tuki päästövähennyksille ei ole lähtökohtaisesti kustannustehokas, sillä se vaikuttaa yritysten kannustimiin tulla ja poistua päästöjä tuottavalta toimialalta. Yritys, joka onnistuu vähentämään päästöjä ja saa siitä tuen, on aiempaa kannattavampi. Tämä saattaa estää tuotannon lopettamisen silloinkin, kun se olisi sekä kansantalouden että ympäristön kannalta perusteltua. (Hanley ym., 2007; Sterner & Coria, 2013.)

3.4.2 Tuki päästöjen vähentämiselle voi jopa lisätä päästöjä

Tuki päästöjen vähentämiselle voi pahimmillaan jopa kannustaa päästöjen lisäämiseen. Esimerkiksi Kioton pöytäkirjassa perustettu Puhtaan kehityksen mekanismi (Clean Development Mechanism, CDM) aiheutti hetkellisesti tällaisen tilanteen. Mekanismin avulla teollisuusmaat pystyvät rahoittamaan päästövähennyshankkeita kehitysmaissa.

Alkuun Puhtaan kehityksen mekanismi myönsi hiilikrediittejä hankkeista, joissa vähennettiin jäähdytysainetuotannon sivutuotteena syntyviä fluorihiilivety- eli HFC-päästöjä. Osoittautui kuitenkin, että Kiinassa näiden päästöjen tuotantoa lisättiin, jotta niiden vähentämisestä saisi krediittejä (Schneider, 2011). Lopulta Puhtaan kehityksen mekanismi päätti lopettaa hiilikrediittien myöntämisen HFC-hankkeille.

3.4.3 Suorat ilmastotuet usein tehottomia

Suorat ilmastotuet ovat taloustieteen teorian näkökulmasta perusteltuja, mikäli voidaan osoittaa jokin markkinahäiriö, jonka korjaamisessa tuki auttaa. Suorat tuet liittyvät tyypillisesti tiettyihin toimialoihin, hyödykkeisiin tai teknologioihin, joten niiden tarkoituksenmukaisuutta on arvioitava aina tapauskohtaisesti (ks. esim. Aldy ym., 2010; Gillingham & Stock, 2018). Taloustieteilijöiden keskuudessa yleinen näkemys vaikuttaisi olevan, että suorien tukien vaikutukset jäävät turhan usein niille asetetuista tavoitteista.

Kun ilmastopoliittinen tuki kohdistetaan suoraan johonkin tiettyyn toimintaan, on sääntelijällä oltava runsaasti tietoa sääntelyn kohteesta, jotta tuki olisi vaikuttava ja kustannustehokas. Esimerkiksi uusiutuviin energialähteisiin kohdistuvien tukien tarkoituksenmukainen mitoitus edellyttää sääntelijältä ymmärrystä teknologisista vaihtoehdoista, energian markkinahinnoista ja tuotantokustannuksista.

3.4.3 Tuulisähkön tyyris syöttötariffi

Suomessa astui vuonna 2011 voimaan laki uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta. Lailla tuettiin valtion varoista tuulivoimaa, biokaasua, puupolttoainetta ja metsähaketta hyödyntävää sähköntuotantoa.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on arvioinut tuloksellisuustarkastuskertomuksessaan tuulisähkön tuottajille maksettavan syöttötariffin kustannustehokkuutta (VTV, 2017). Virasto katsoi, että tavoitehintaan perustuva tariffi siirtää markkinahintariskin veronmaksajille ja heikentää kustannustehokkuutta. Tukijärjestelmä osoittautui ennakoitua kalliimmaksi, sillä tavoitehintaa ei kyetty asettamaan markkinaperustaisesti ja sähkön hinta laski ennakoimattomasti.

Uusiutuvan energian tuotantotuet maksoivat valtion talousarvioesitysten mukaan vuosina 2017–2018 noin 250 miljoonaa euroa vuodessa. Lisäksi on syytä huomioida, että nämä päästökauppasektorille kohdistuvat tuet eivät vaikuta olennaisesti päästöjen määrään (ks. alaluku 4.2). Tukea ei voida siis pitää ilmaston kannalta vaikuttavana saati kustannustehokkaana ilmastopolitiikkana.

Uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tukijärjestelmää uudistettiin vuonna 2018 siten, että kiinteän tavoitehinnan sijaan tuki kohdennetaan tarjouskilpailun avulla. Uudessa järjestelmässä sähkön tuottajat tekevät valtiolle tarjouksen siitä, kuinka suurella tuella ne kykenevät tuottamaan uusiutuvaa sähköä markkinoille. Valtio myöntää tukia edullisuusjärjestyksessä tarjouksen tehneille tuottajille täyttääkseen määrätyn uusiutuvan sähkön tuotantokiintiön.

3.4.4 Ympäristölle haitalliset tuet

Ilmastotukien vastapainona erilaiset ympäristölle haitalliset tuet ovat yleisiä maailmanlaajuisesti. Ympäristölle haitallisiksi tuiksi määritellään yleisesti tuet, joiden seurauksena ympäristöhaittaa syntyy enemmän kuin ilman kyseistä tukea (ks. esim. OECD, 2005). Ilmastolle haitallisten tukien poistaminen on vaikuttava ja ilmeisen kustannustehokas tapa vähentää päästöjä.

Käytännössä tukien luokittelu ilmastolle haitallisiksi on joissain tapauksissa hyvin haastavaa, sillä liki kaikki tuet lisäävät joltain osin päästöjä suorasti tai epäsuorasti. Tuilla on tyypillisesti muita hyötyjä, joita vasten tuen tarkoituksenmukaisuutta tulee arvioida.

Selkeänä esimerkkinä ilmastolle haitallisista tuista ovat erilaiset tuet fossiilisten polttoaineiden käytölle. Suomessa fossiilisia polttoaineita tuetaan mm. turpeelle, yhdistetylle lämmön- ja sähköntuotannolle, osalle teollisuudesta ja maataloudelle myönnetyillä energiaverotuksen kevennyksillä. Niiltä osin kuin tuet kohdistuvat päästökauppasektorille, ne eivät kuitenkaan lisää kokonaispäästöjä.

Maailmanlaajuisesti fossiilisten polttoaineiden kulutusta tuettiin vuonna 2018 arviolta 300 miljardilla dollarilla. Summa kasvoi noin kolmanneksella edellisvuodesta. Valtaosa fossiilisten polttoaineiden tuista on kehittyvissä öljyntuottajamaissa. Dollarimääräisesti eniten tukia maksoivat Iran, Saudi Arabia ja Kiina. (IEA, 2018.)

Kuvio 3.1: Fossiilisia polttoaineita tuettiin maailmanlaajuisesti 400 miljardilla dollarilla vuonna 2018