4.3 Sääntelyn optimaalinen kohde

  • On parempi verottaa fossiilisia polttoaineita kuin niitä hyödyntäviä tuotteita.
  • Valtaosa päästöistä syntyy fossiilisista polttoaineista ja niiden tuottamien päästöjen hinnoittelu on helppoa.
  • Lopputuotteiden päästöjen hinnoittelu ei aina kannusta vähentämään tuotannon päästöjä.

Pitäisikö ilmastopolitiikan säännellä yrityksiä vai kuluttajia? Missä kohtaa tuotantoketjua päästöjä tulisi hinnoitella hiiliverojen tai päästökaupan avulla? Ilmastopolitiikan velvoitteita voi kohdistaa moneen eri kohtaan talouden kiertoa.

Helposti voi syntyä houkutus säännellä kaikkea, mikä liittyy suorasti tai epäsuorasti päästöihin. Ilmastopolitiikka on kuitenkin tarkoituksenmukaista nähdä kokonaisuutena ja pohtia, mitkä olisivat parhaita kohtia ohjata päästöjä aiheuttavaa toimintaa. Samoja päästöjä ei tarvitse säännellä moneen kertaan. Sääntelyn kohteella on merkitystä vaikuttavuuden, kustannustehokkuuden ja hallinnollisen kuormituksen kannalta.

Suomen kasvihuonekaasupäästöt syntyvät suurelta osin energiankäytöstä

Kuvio 4.1: Suomen kasvihuonekaasupäästöt syntyvät suurelta osin energiankäytöstä

Esimerkiksi raakaöljy virtaa talouden läpi useamman yrityksen kautta: öljy tuodaan maahan ja jalostetaan muun muassa bensiiniksi, joka jaellaan ja myydään kulutettavaksi talouden eri sektoreilla. Tulisiko julkisen vallan säännellä fossiilisten polttoaineiden maahantuojia tai jalostajia vai niitä käyttäviä kuluttajia?

Jotta ilmastopolitiikka olisi vaikuttavaa, riittää, että päästöt tulevat hinnoitelluksi kertaalleen jossakin tuotantoketjun osassa. Esimerkiksi hiilivero voidaan kantaa, kun polttoaine tuodaan maahan tai tuotetaan, tai kun polttoaine luovutetaan kulutukseen.

4.3 Tuotantoketjun ylä- ja alajuoksu

Modernissa markkinataloudessa tavarat ja palvelut syntyvät monimutkaisissa tuotantoketjuissa. Erilaiset panokset ja raaka-aineet muotoutuvat välituotteiksi, joita muut yritykset käyttävät panoksinaan.

Tuotantoketjun alkupäähän eli ns. yläjuoksuun kohdistuva politiikka velvoittaa esimerkiksi fossiilisten polttoaineiden tuottajia ja maahantuojia. Vaihtoehtoisesti toimenpiteen voi kohdistaa tuotantoketjun loppuun eli alajuoksuun, jolloin sääntely koskee loppukäyttöön päätyviä tavaroita ja palveluita.

4.3.1 Kustannustehokkuus ja moninkertainen hinnoittelu

Kustannustehokkuuden kannalta on olennaista, että kaikilla päästölähteillä on sama hinta ja että tuottajat voivat vaikuttaa heille koituviin kustannuksiin. Jotta ilmastopolitiikka olisi kustannustehokasta, sääntelyn kohdat tulisi valita siten, että nämä kaksi ehtoa täyttyvät.

Yhden hinnan periaate ei välttämättä toteudu, jos samat päästöt verotetaan useampaan kertaan tuotantoketjun eri vaiheissa. Esimerkiksi muovikassien hiilijalanjälki koostuu lähinnä raakaöljyn ja energiankäytön päästöistä (Mattila ym., 2009). Mikäli panosten päästöt on jo hinnoiteltu ja lisäksi vielä hinnoitellaan muovikassien päästöt, päädytään tilanteeseen, jossa kaikilla päästöillä ei ole sama hinta. Silloin muovikassien käytöstä aiheutuvilla päästöillä on korkeampi hinta kuin energiankäytöllä.

4.3.2 Hiilen hinnoittelu alajuoksulla on haastavaa

Jotta tuottajilla olisi taloudellinen kannustin vähentää nettopäästöjä muuttamalla tuotantotapojaan, niiden on voitava vaikuttaa hiilen hinnoittelusta koituviin kustannuksiin. Näin ei välttämättä ole, jos hiilen hinnoittelu kohdistuu lopputuotteisiin.

Esimerkiksi lentovero, joka määräytyy lentomatkan perusteella, ei anna lentoyhtiöille suoraa kannustinta vähentää päästöjä, koska investoinnit vähäpäästöisempään kalustoon ei muuta veron määrää. Paremman kannustimen antaisi hiiliveron kohdistaminen lentopolttoaineisiin, jolloin vero määräytyisi päästöjen mukaan.

Tieto lopputuotteiden kuten muovikassien hiilijalanjäljistä perustuu ns. elinkaariarviointimenetelmään15, joka on varsin monimutkainen ja työläs (Mattila ym., 2009; Seppälä ym., 2009, 2011). Se edellyttää, että tutkijat käyvät yksityiskohtaisesti läpi kunkin hyödykkeen kaikki tuotantoprosessin vaiheet ja niiden aiheuttamat kasvihuonekaasupäästöt aina raaka-ainehankinnoista, valmistuksesta, kuljetuksesta hyödykkeen hävitykseen saakka. Esimerkiksi erilaisten ostoskassien hiilijalanjäljen määrittämiseen on tarvittu Suomen ympäristökeskuksen ja Lappeenrannan teknillisen yliopiston laaja Optikassi-hanke (Mattila ym., 2009).

Elinkaariarviointimenetelmän lopputuloksena syntyy arvio hyödykeryhmän keskimääräisistä päästöistä. Hyödykeryhmän keskiarvoa voitaisiin käyttää hiilen hinnoittelussa. Muovikassien tuottajille tämä antaisi kuitenkin huonot kannustimet kehittää tuotantoaan ilmastoystävällisempään suuntaan. Yksittäinen muovikassien tuottaja voi vaikuttaa vain vähän hyödykeryhmän keskiarvoon, jonka mukaan sen hiilivero määräytyisi. Vähäpäästöiseen tuotantotapaan tehtyjen investointien hyöty ei näkyisi yrityksen kustannuksissa ennen kuin uusi elinkaariarviointitutkimus olisi suoritettu.

Lisäksi on huomioitava erilaisten lopputuotteiden valtava määrä nykyaikaisessa taloudessa. Isoissa päivittäistavarakaupoissa saattaa olla kymmeniätuhansia hyödykkeitä ja valikoima muuttuu jatkuvasti. Käytännössä lopputuotteiden hiilijalanjälkien luotettava arviointi ja arvioiden päivittäminen olisi todennäköisesti ylitsepääsemättömän suuri urakka.

4.3.3 Yläjuoksulla hiilen hinnoittelu on helpompaa

Pääsääntöisesti on helpompaa hinnoitella hyödykkeitä tuotantoketjujen alkupäässä, jossa päästöjä aiheuttavien hyödykkeiden määrä on rajallisempi. Esimerkiksi fossiilisten polttoaineiden hiilisisällön määrittäminen on verrattain suoraviivaista ja näistä muodostuukin jo valtaosa kasvihuonekaasupäästöistä.

Kun hiili hinnoitellaan yläjuoksulla, päästöjä aiheuttavien raaka-aineiden hinnat nousevat. Tämä hinnannousu siirtyy markkinamekanismin välityksellä läpi koko tuotantoketjun. Se nostaa alajuoksulla sellaisten lopputuotteiden hintoja, joiden valmistaminen on edellyttänyt päästöjä aiheuttavia raaka-aineita. Kun hiili on hinnoiteltu päästölähteellä, markkinat ikään kuin hoitavat edellä kuvatun elinkaariarviointimenetelmän virkaa, ja lopputuotteiden hinnat nousevat suhteessa niiden aiheuttamiin päästöihin.

Yläjuoksun sääntely on hallinnollisesti edullisempaa myös siitä syystä, että yläjuoksulla säänneltäviä yrityksiä on vähemmän. Esimerkiksi fossiilisten polttoaineiden tuotantoon ja maahantuontiin osallistuvien yritysten määrä on rajallinen. Myös teollisuusprosesseihin liittyviä päästöjä tuottavia laitoksia on verrattain vähän.

Samasta syystä voidaan olettaa, että kuluttajatason päästökaupan hallinnolliset kustannukset olisivat yritystason päästökauppaa suuremmat.16 Kuluttajatason päästökauppaan osallistuvien määrä voisi nousta jopa kymmentuhatkertaiseksi.17 Se tarkoittaisi, että ihmiset joutuisivat käyttämään huomattavasti aikaa ja vaivaa hiilibudjeteistaan huolehtimiseen. Kun hiili on hinnoiteltu yrityksissä, kuluttajien tarvitsee ostopäätöksiä tehdessään huomioida vain hyödykkeiden hinnat, jotka heijastavat niiden aiheuttamia päästöjä.

Joissain tapauksissa sääntelyn kohdistaminen myös alajuoksuun on perusteltua. Esimerkiksi sähköntuotannossa käytettyjen polttoaineiden määrät ovat hyvin tiedossa ja sähkön päästöjen hinnoittelun etuna on, että sähköntuottajille muodostuu kannustimet päästöjen talteenotolle ja varastoinnille. Jos sähköntuottajien käyttämien polttoaineiden hiili hinnoitellaan ylempänä tuotantoketjussa, tuottajat eivät hyötyisi taloudellisesti päästöjen poistamisesta.

  1. Life cycle assessment, LCA.↩︎

  2. Esimerkiksi Lahdessa on suunnitella kuluttajatason päästökauppajärjestelmä liikenteen päästöille.↩︎

  3. EU:n päästökauppajärjestelmässä on mukana noin 12000 laitosta. Kuluttajatason päästökauppa puolestaan edellyttäisi koko väestön osallistumista.↩︎