4.2 Päällekkäiset ohjauskeinot

  • Samoja päästölähteitä ei tarvitse säännellä moneen kertaan päällekkäisillä ohjauskeinoilla.
  • Päästökauppasektorille osuvat ilmastotoimet eivät normaalioloissa auta ilmastoa, mutta lisäävät kustannuksia.
  • EU:n uusi markkinavakausvaranto tekee päällekkäisistä toimista hetkellisesti vaikuttavia, muttei välttämättä kannattavia.

Käytännön ilmastopolitiikassa toisinaan päädytään tilanteeseen, jossa harkitaan tai päätetään toteuttaa useita politiikkatoimia, jotka koskevat samoja päästöjä. Päällekkäiset ohjauskeinot tyypillisesti heikentävät ilmastopolitiikan kustannustehokkuutta. Päällekkäisten toimien vaikutukset voivat olla olemattomia tai jopa negatiivisia. Joissain tapauksissa ne voivat kuitenkin olla perusteltuja.

4.2 Päällekkäiset tavoitteet EU:ssa ja Yhdysvalloissa

EU:n ilmasto- ja energiapolitiikan ns. 2020-paketissa asetettiin päästövähennystavoitteiden lisäksi tavoitteeksi kasvattaa uusiutuvan energian osuutta ja parantaa energiatehokkuutta. Kaksi jälkimmäistä tavoitetta kohdistuu osittain myös päästökauppasektorille. 2020-paketissa päästövähennyksille asetettiin erilliset tavoitteet päästökauppasektorille ja muille sektoreille. EU:n päästökauppajärjestelmä asettaa kaikille jäsenmaille yhteisen päästötavoitteen, jolloin päästöjen hinta on sama kaikissa maissa.

Lisäksi joissain jäsenmaissa on esitetty kansallisia toimia, jotka olisivat päällekkäisiä päästökauppasektorille. Osa jäsenmaista on halunnut toteuttaa EU:n ilmastopolitiikkaa kunnianhimoisempia toimia. Muutamissa jäsenmaissa on virinnyt keskustelua kivihiilen polton lopettamisesta ja Suomessa päätettiinkin hiilen energiakäytön kieltämisestä vuoteen 2029 mennessä.

Vastaavasti Yhdysvalloissa ilmastopolitiikka on ollut hajanaista osavaltio- ja liittovaltiotasoilla. Liittovaltiotason ilmastopolitiikka on edennyt takkuillen ja osavaltioiden välillä on huomattavia eroja poliittisessa halukkuudessa vähentää päästöjä. Monet osavaltiot ovat toteuttaneet paikallisia ilmastotoimia ja rakentaneet osavaltioiden kesken muun muassa päästökauppajärjestelmiä. (Goulder & Stavins, 2010, 2011.)

4.2.1 Riittävät ohjauskeinot

Teoreettisesti hiilivero ja päästökauppa ovat riittäviä ilmastopolitiikan välineitä siinä mielessä, että niiden lisäksi ei välttämättä tarvita muita ohjauskeinoja kasvihuonekaasupäästöjen aiheuttaman ulkoisvaikutuksen korjaamiseksi (Sterner & Coria, 2013).

Markkinaehtoiset ohjauskeinot ovat vaikuttavia ja kustannustehokkaita, joten niiden avulla nettopäästöjä voidaan aina vähentää haluttu määrä edullisesti. Päästöjä halutaan vähentää nykyistä nopeammin, se onnistuu nostamalla hiiliveroa tai vähentämällä päästöoikeuksien määrää. Ellei markkinoilla esiintyisi muita häiriöitä, optimaalinen ilmastopolitiikka ei muuta tarvitsisi.

4.2.2 Päästökauppa ja päällekkäiset toimet

Päästökauppasektorille kohdistuvat päällekkäiset ilmastotoimet eivät normaalioloissa vähennä päästöjä, mutta ne lisäävät kustannuksia.

Päästöoikeuksien kokonaismäärä asettaa ylärajan päästöjen määrälle. Kun päällekkäisillä politiikkatoimilla vähennetään päästöjä yhtäällä, se vapauttaa markkinoille päästöoikeuksia, jotka käytetään toisaalla (ns. vesisänky-efekti). Päällekkäiset toimet kuitenkin määrittävät tapoja, jolla päästöjä on vähennettävä, joten ne aiheuttavat lisäkustannuksia.

Esimerkiksi vaatimus kasvattaa uusiutuvan energian osuutta vähentää sähköntuotannon päästöjä, mutta siirtää ne muille toimialoille. Uusiutuva energia ei välttämättä ole edullisin tapa vähentää sähköntuotannon päästöjä, joten päästöjen vähentämisestä tulee tarpeettoman kallista.

Vastaavasti kivihiilen energiakäytön kielto ei vaikuta päästöihin. Mahdollinen päästövähennys vapauttaa päästöoikeuksia markkinoille, mikä mahdollistaa päästöjen lisäämisen toisaalla.

Magnusson (2017) arvioi, että EU:n uusiutuvan energian kiintiö likimain kaksinkertaisti päästötavoitteeseen pääsemisen kustannuksen energiasektorilla. Böhringer ym. (2016) arvioivat, että EU:n ilmasto- ja energiapaketti likimain viisinkertaisti päästöjen vähentämisen kustannuksen. Päällekkäiset ohjauskeinot saattavat jopa kannustaa päästöjen aikaistamiseen ja siten kiihdyttää ilmastonmuutosta (Magnusson, 2017).

4.2.3 Markkinavakausvaranto poistaa päästöoikeuksien ylijäämää

EU:n päästökauppajärjestelmän myöntämistä päästöoikeuksista merkittävä määrä on jäänyt käyttämättä, kun niiden kysyntä on ollut vähäistä tarjontaan nähden. Päästöoikeuksien kysyntää on osaltaan supistanut finanssikriisin jälkeinen taantuma, päällekkäiset toimenpiteet päästökauppasektorilla sekä päästöjen vähentämisen helppous, mutta suurelta osin syyt ovat yhä selittämättä (Hintermann ym., 2016; Koch ym., 2014).

EU:n päästökauppajärjestelmän sääntöjä muutettiin käyttämättömien päästöoikeuksien määrän vähentämiseksi. Järjestelmään lisättiin vuonna 2019 ns. markkinavakausvaranto14, johon vuosittain siirretään käyttämättömistä päästöoikeuksista osa, mikäli niitä kertyy liikaa.

Mikäli yksittäinen EU:n jäsenmaa haluaa toteuttaa yhteistä tavoitetta tiukempaa ilmastopolitiikkaa päästökauppasektorilla, se onnistuu kustannustehokkaasti poistamalla päästöoikeuksia markkinoilta. Markkinavakausvarannon ansiosta päästöoikeuksien poistolla on tilapäisesti nimellistä määrä suurempi vaikutus.

4.2.3 Reikä vesisängyssä?

Markkinavakausvarannon ansiosta päästökauppasektorilla tehdyt päästövähennykset voivat tilapäisesti supistaa päästöoikeuksien kokonaismäärää ja siten myös kokonaispäästöjä. Jos päästöoikeuksia jättää käyttämättä ja tallettaa niitä useamman vuoden ajan, päästökauppajärjestelmään syntyy päästöoikeuksia vähemmän. Varannon laskentasäännöistä johtuen vaikutus kuitenkin heikkenee tulevina vuosina ja lakkaa vaikuttamasta suurelta osin tai kokonaan vuonna 2024. (Perino, 2018.)

Markkinavakausvaranto voi siis tilapäisesti heikentää vesisänky-efektiä eli vähentää päästöjen siirtymistä päästöoikeuksien mukana. Käytännössä kokonaispäästöjen markkinavakausvarannon kautta edellyttää, että päästöoikeuksien ostaja jättää ne käyttämättä ja tallettaa ne pitkäksi ajaksi.

Oletetaan esimerkiksi, että tuulivoimatuki vähentää päästöjä, jolloin sähköntuotannosta vapautuu päästöoikeuksia markkinoille. Jos päästöoikeuksien ostaja jättää ostamansa oikeudet käyttämättä (vaikkapa spekuloidakseen tulevalla hinnankehityksellä tai varautuakseen tuleviin päästötarpeisiin), niin oikeudet tallennetaan päästökauppajärjestelmän pankkiin. Tällöin sääntöjen mukaan pieni määrä päästöoikeuksia jätetään huutokauppaamatta ja laitetaan markkinavakausvarantoon. Päästöoikeuksista siirretään vuosittain osa varantoon niin kauan kun niitä säilytetään pankissa. Mikäli markkinavakausvarantoon lisätyt oikeudet säilyvät siellä vuoteen 2024 saakka, osa niistä kuoletetaan, jolloin päästöoikeuksien kokonaismäärä supistuu.

Teoriassa siis päästökauppasektorilla toteutettujen päällekkäisten ilmastotoimien hiilivuoto ei ole sataprosenttinen, mutta se lähestyy sitä lähivuosina. Päällekkäisillä toimilla voi siis olla vaikutus, mutta on silti epätodennäköistä, että toimet olisivat kustannustehokkaita saati kannattavia.

  1. Market Stability Reserve, MSR.↩︎