2.1 Vaikuttavuus
- Vaikuttavuus on ilmastopolitiikan olennaisin ominaisuus, jota ilman ilmastonmuutos ei hidastu.
- Ratkaisu ilmastonmuutokseen koostuu lukuisista pienistä teoista ympäri maailmaa.
- Ilmastotoimien suoria vaikutuksia on helpompi mitata, mutta kokonaisvaikutus riippuu myös markkinoiden reaktioista.
Olennaisin ominaisuus ilmastonmuutoksen hillintään pyrkivältä politiikkatoimilla on vaikuttavuus. Ilman vaikuttavuutta ilmastonmuutos ei hidastu. Ilmastotoimien vaikuttavuudella tarkoitetaan sitä, että toimenpiteellä saadaan aikaan aito parannus ilmaston kannalta. Jotta ilmastonmuutosta hillitsevät politiikkatoimet johtaisivat haluttuun lopputulokseen, niiden on oltava vaikuttavia.
Vaikuttavuus saattaa tuntua ilmeiseltä kriteeriltä, mutta silti se ei aina käytännössä täyty. Yksi syy tähän on, että ilmastotoimet kytkeytyvät myös muihin politiikan osa-alueisiin ja käytännön politiikassa vaikuttavuus jää helposti muiden tavoitteiden varjoon.
Lisäksi toimenpiteiden vaikuttavuuden ennakoiminen ja osoittaminen on haastavaa. Joissain tilanteissa esimerkiksi markkinareaktiot saattavat tehdä politiikkatoimien vaikutukset tyhjiksi. Näin voi käydä, kun politiikkatoimet kohdistuvat päästökauppasektorille (ks. päällekkäisiä ohjauskeinoja käsittelevä alaluku 4.2).
2.1.1 Ilmastonmuutoksen keskeisimmät mekanismit
Maapallomme ilmasto on hyvin monimutkainen järjestelmä. Sen keskeisimmät mekanismit tunnetaan jo varsin hyvin, vaikka moniin yksityiskohtiin liittyy yhä epävarmuutta. (IPCC, 2013.)
Ilmastopolitiikan välineiden valinnan näkökulmasta keskeisimmät ilmastonmuutosta kiihdyttävät tekijät voidaan tiivistää varsin yksinkertaisesti. Ihmisen toiminta vaikuttaa auringosta tulevan ja takaisin avaruuteen heijastuvan energian tasapainoon. Epätasapainon suuruutta mittaa ns. säteilypakote, johon keskeisimpinä tekijöinä vaikuttavat kasvihuonekaasupitoisuudet ilmakehässä ja maan heijastavuus eli albedo.1
Ihmisten toimista säteilypakotteeseen vaikuttaa voimakkaimmin päästöt, jotka syntyvät fossiilisten polttoaineiden käytöstä, teollisista prosesseista, maataloudesta ja jätteistä. Maankäyttö, maankäytön muutokset ja metsätalous vaikuttavat päästöjen ja maan heijastavuuden lisäksi hiilinieluihin, jotka poistavat kasvihuonekaasuja ilmakehästä. Säteilypakotteeseen voidaan myös vaikuttaa suoraan ilmastonmuokkauksella2 eli vaikuttamalla heijastavuuteen tai poistamalla kaasuja teknisin keinoin3. (Ks. Hsiang & Kopp, 2018; IPCC, 2013.)
Kuvio 2.2: Suomen nettopäästöt ovat hieman laskeneet 2000-luvulla
Edelleen yksinkertaistaen ilmaston voi ajatella olevan ikään kuin suuri tiskiallas, jossa päästöt ovat vesihana ja hiilinielut viemäri. Kun vettä virtaa hanasta nopeammin kuin viemäristä poistuu, allas täyttyy, eli ilmaston kasvihuonekaasupitoisuudet lisääntyvät. Mitä korkeammalla altaan pinta on, sitä nopeammin ilmasto muuttuu. Ilmastopolitiikalla pyritään sulkemaan hanaa ja avaamaan viemäriä. Allas on globaalisti yhteinen eli kaikki maat omalta osaltaan vaikuttavat siihen, miten paljon vettä virtaa altaaseen ja siitä pois.
Politiikkavälineiden valinnan kannalta on syytä myös huomioida, että luonnollisia hiilinieluja lisäävät toimet (kuten hiilen sitominen metsiin ja viljelysmaihin) vaikuttavat tyypillisesti hitaasti ja vasta pitkän ajan kuluessa. Myös luonnollisten nielujen mittaamisen ja pysyvyyden epävarmuus rajoittaa niiden hyödyllisyyttä ilmastonmuutoksen hillinnässä. Lisäksi lämpeneminen voi kiihtyä erilaisten takaisinkytkentöjen vuoksi, mikäli lämpötila ehtii nousta riittävän suureksi.
2.1.2 Pienistä vaikutuksista koostuva globaali ongelma
Yksittäisten ilmastotoimien vaikutus on tyypillisesti niin pieni, että saattaa syntyä houkutus sanoa, että niillä ei ole lainkaan vaikutusta. Tässä on kuitenkin suuri vaara virhepäätelmille. Monta pientä pyöristysvirhettä voi summautua suureksi virheeksi. Kun tarkastella globaalia ilmiötä, on helppo löytää sellainen mittatikku, jota vasten yksittäinen toimi näyttää häviävän pieneltä.
Esimerkiksi yksittäisen ihmisen ruokavalintojen vaikutus ihmiskunnan kokonaispäästöihin on pieni siitä yksinkertaisesta syystä, että maapallolla asuu paljon ihmisiä ja päästöjä syntyy muustakin kuin ruoantuotannosta. Mutta jos suurempi ihmisjoukko muuttaa ruokailutottumuksiaan, yhteisvaikutus voi olla suuri. Jos yksittäiset vaikutukset pyöristää nollaan, saattaa erehtyä ajattelemaan, että myös suuren joukon toimiessa samalla tavalla toimilla ei ole merkittävää vaikutusta.
Vaikutuksien suuruutta pohtiessa voi myös olla houkuttelevaa ajatella, että ilmastonmuutoksen ongelma olisi ratkaistavissa muutamalla isolla toimenpiteellä. Toisin sanoen saatetaan ajatella, että ilmastopolitiikan tulisi rajoittua toimiin, joilla ratkaistaan merkittävä osa ongelmasta kerralla.
Ilmastonmuutos on kuitenkin monimutkainen globaali ongelma, johon vaikuttavat miljardien ihmisten valinnat lähes kaikilla elämän osa-alueilla. Sen takia ei ole syytä odottaa, että löytyisi niin sanottu hopealuoti, joka ratkaisisi suoraviivaisesti valtaosan ilmasto-ongelmasta kerralla. On todennäköisempää, että käytännössä ratkaisu tulee koostumaan lukuisista pienistä toimista, joilla on yksittäin pieni mutta yhdessä merkittävä vaikutus ilmastonmuutoksen hillinnässä.
Ilmastonmuutos on globaali ongelma myös siinä suhteessa, että ei ole juuri väliä, missä päin maapalloa vaikutukset syntyvät. Ilmaston kannalta vaikutus on sama riippumatta siitä, vähennetäänkö päästöjä Suomessa vai Kiinassa. Tämä on tärkeä huomioida, kun pohditaan, missä suhteessa Suomen tulisi jakaa panoksiaan kotimaisten ja ulkomaisten päästövähennysten välillä.
Vaikuttavuutta on tärkeä korostaa myös siitä syystä, että se kiinnittää huomion panosten sijaan tuloksiin. Ilmastonmuutoksen kannalta ei ole merkitystä sillä, kuinka suuria ponnistuksia tai uhrauksia ilmastonmuutoksen hillinnän eteen tehdään. Ilmastotavoitteiden toteutumisen kannalta vain sillä on merkitystä, miten vaikuttavia toimet ovat.
2.1.2 Erilaisten vaikutusten yhteismitallisuus
Mittarina vaikuttavuuden arvioinnissa periaatteessa tulisi käyttää säteilypakotetta, joka kuvaa maapallolle saapuvan ja poistuvan säteilyn välistä eroa. Käytännössä kuitenkin on usein luontevampaa mitata vaikuttavuutta hiilidioksidipäästöillä ja suhteuttaa muut vaikutukset niihin. Hiilidioksidiekvivalentti (CO₂-ekv.) on suure, joka tekee yhteismitalliseksi muut vaikutukset kuten metaanipäästöt ja nielujen muutokset. Myös vaikutukset maapallon heijastavuuteen voidaan mitata säteilypakotteella.
Nielujen osalta vaikutusten yhteismitalliseksi tekeminen on haastavaa, sillä nieluihin kohdistuvien toimien vaikutukset näkyvät tyypillisesti pitkän aikavälin kuluessa. Pääsääntöisesti päästöihin kohdistuvat toimet vaikuttavat heti, kun taas nielujen lisääminen poistaa kasvihuonekaasuja pitkän ajan kuluessa.2.1.3 Suorat vaikutukset
Ilmastotoimen vaikuttavuudessa on kyse kausaliteetista eli siitä, miten ilmasto kehittyy toimien toteutuessa, verrattuna tilanteeseen, jossa toimet olisivat jääneet toteutumatta. Vaikuttavuutta siis voidaan mitata vertailemalla päästöjen kokonaismäärää toimenpiteen kanssa ja ilman sitä.
Kausaalisuhteiden voimakkuuden määrittäminen on yhteiskuntatieteiden kentällä tunnetusti erityisen haastavaa. Vaikka ilmastotoimien suoria vaikutuksia on usein helpompi mitata, haaste piilee siinä, miten ihmiset reagoivat muutoksiin. Ilmastonmuutoksen hillinnän kannalta tärkeintä olisi ymmärtää kokonaisvaikutuksia eli huomioida sekä suorat että epäsuorat vaikutukset.
Suorat vaikutukset voidaan usein mitata yksinkertaisen fysiikan ja kemian perusteella. Esimerkiksi tiedämme, kuinka paljon bensiinissä on hiiliatomeja litraa kohden ja miten ne muuttuvat palamisreaktiossa hiilidioksidiksi. Voimme siis laskea, paljonko bensalitran kulutuksesta syntyy päästöjä. Maatalouden, metsänhoidon, maankäytön ja jätteiden osalta päästöjen mittaaminen on mutkikkaampaa. (IPCC, 2006.) Esimerkiksi arviot hakkuumäärien vaikutuksesta metsänieluihin ovat yhä epävarmoja ja aihe vaatii lisää tutkimusta (Kalliokoski ym., 2019).
2.1.4 Epäsuorat vaikutukset
Suurin haaste piilee epäsuorien vaikutusten mittaamisessa. Jos kuluttaja jättää yhden bensalitran ostamatta, jääkö se todella käyttämättä? Jääkö raakaöljy maan alle vai myydäänkö se halvemmalla jollekulle toiselle? Talouden toimijat reagoivat muiden valintoihin ja valtion politiikkatoimiin. Markkinoilla hinnat sopeutuvat ja ohjaavat hyödykkeiden tuotantoa ja kulutusta. Tavanomaisesti markkinoilla kysynnän heikkeneminen saa tuottajat alentamaan hintojaan, joten lopulta kulutuksen määrä vähenee hieman vähemmän kuin kysyntä alun perin.
Teoriassa on mahdollista, että kansallisen ilmastopolitiikan kiristymisen seurauksena osa tuotannosta siirretään maihin, joissa sääntely on kevyempää. Tämän ns. hiilivuodon suuruudesta ja olemassaolosta on kiistelty. Hiilivuodon seurauksena globaalit päästöt eivät vähene yhtä paljon kuin kotimaiset päästöt. Empiiristä näyttöä hiilivuodosta ei kuitenkaan juuri ole löytynyt (VATT, 2016). Näytön puute voi osaltaan johtua myös siitä, että pitkän aikavälin vaikutuksia on vaikea havaita empiirisesti. Laskennalliset talousmallit viittaavat hiilivuodon riskiin, mutta tulosten vaihteluväli on suuri ja kokonaisvaltaisemmissa malleissa hiilivuoto arvioidaan melko vähäiseksi (Aldy ym., 2010; Partnership for Market Readiness, 2015).
On myös mahdollista, että kotimaiset ilmastotoimet aiheuttavat positiivisia vaikutuksia ulkomailla. Hiilivuodon vastakohtana on puhuttu myös tuulivuodosta, eli siitä että puhtaan teknologian kehitys ja kaupallistaminen alentaa kustannuksia ja kannustaa muita maita päästövähennyksiin (Urpelainen, 2008). Hiilivuodon riski pienenee, kun muissa maissa sovelletaan tiukkoja ilmastonormeja. On myös mahdollista, että johtajuus ja konkreettinen esimerkki kunnianhimoisemmasta ilmastopolitiikasta kannustaa muita maita vähentämään päästöjä, mutta tällaiselle vaikutusmekanismille ei löytyne tutkimusnäyttöä.
2.1.4 Vihreä paradoksi
Äärimmäisenä esimerkkinä epäsuorista vaikutuksista on ns. vihreän paradoksin teoria, jonka mukaan raakaöljyn kysyntää supistavat politiikkatoimet jopa kannustavat kiihdyttämään öljyntuotantoa.
Teoria lähtee siitä, että öljykenttä on omistajilleen pääoma, joka saa arvonsa siitä, että öljy tullaan aikanaan nostamaan ja myymään markkinoille. Omistaja maksimoi tuottonsa myymällä öljyn kokonaisuudessaan ja mahdollisimman korkealla hinnalla. Kun ilmastopolitiikka uhkaa alentaa öljyn hintaa tulevaisuudessa, syntyy kannustin pumpata öljykenttä nopeammin tyhjäksi.
Teorian taustalla oleva yksinkertainen malli kuvaa kuitenkin heikosti havaittua käyttäytymistä, ja vallitseva käsitys tutkijoiden keskuudessa näyttäisikin olevan, ettei vihreä paradoksi ole merkittävä uhka. Esimerkki kuitenkin alleviivaa, kuinka haastavaa kokonaisvaikutusten määrittäminen voi olla.On hyvä huomata, että säteilypakotteen lisäksi ihmisen ilmastonmuutosta kiihdyttävät toimet vaikuttavat myös moniin muihin seikkoihin kuten merien happamoitumiseen ja luonnon monimuotoisuuteen.↩︎
Geoengineering.↩︎
Hiiltä voidaan ottaa talteen ja varastoida (carbon capture and storage, CCS) suurten päästölähteiden kuten voimalaitosten yhteydessä. Bioenergian hiilen talteenotto ja varastointi (bio-energy with carbon capture and storage, BECCS) periaatteessa mahdollistaa ilmaston hiilidioksidipitoisuuksien alentamisen.↩︎